07-02                                                                                                          Roma, 18 gennaio 2002

 

 

Fondamentale il periodo transitorio.

 

LE PROPOSTE  SUL FEDERALISMO DI CONFCOMMERCIO

 

 

Necessità che il periodo transitorio non riduca o blocchi le attività ordinarie delle imprese; mantenere in questo stesso periodo, fino a quando le Regioni non interverranno con proprie leggi, un ruolo di coordinamento delle Stato; non solo decentramento dallo Stato agli enti locali ma anche dallo Stato ai corpi intermedi, per ridurre l’ingerenza dello Stato nel mercato; la corretta elaborazione degli Statuti regionali come  garanzia di un Federalismo efficiente; il Federalismo fiscale come perno della Devolution:  queste le linee guida del documento di Confcommercio sul titolo V della Costituzione emerse dal seminario  di Cortina sul Federalismo.

 

La sintesi per punti del documento

 

 

La ripartizione delle competenze

 

La necessità  che avvertono le  imprese di accelerare il  processo di ammodernamento e di rafforzare la loro competitività per poter operare in un mercato allargato, richiede anche una maggiore efficienza della funzione pubblica per il concorso alla progettazione dello sviluppo territoriale.

 

Le recenti modifiche apportate al titolo V della Costituzione pongono l'accento sulla necessità di una attenta valutazione delle implicazioni derivanti dalla scelta dei percorsi attuativi.

 

Pur riconoscendo il ruolo primario delle autonomie territoriali e l'indubbia utilità che esse siano direttamente investite di tale potere nelle materie loro attribuite, ci si trova in realtà in presenza di un passaggio forse troppo brusco da un sistema accentrato ad uno decentrato che liquida, troppo semplicisticamente, la ripartizione di attribuzioni senza stabilire regole certe, nel rispetto dei principi di unitarietà e coordinamento dell'intero quadro costituzionale.

 

 

 

Per questo riteniamo necessaria una regolamentazione del periodo transitorio che trovi soluzioni certe:

• ai conflitti di competenza nell'attribuzione delle materie; 
• all'esercizio del potere sostitutivo.  

 

La posizione che, interpretando la norma, preclude alla Stato ed alle regioni qualsiasi intervento che non sia strettamente riconducibile alle competenze assegnate, appare a nostro avviso eccessivamente radicale.

 

Un'applicazione tout-court di questo principio senza la verifica pratica delle conseguenze più immediate porterebbe al verificarsi di situazioni di difficile composizione.

 

Per concludere sul punto, il sistema di legislazione concorrente previsto dalla riforma porta  con sé i rischi di:

• un possibile immobilismo, per quanto remoto, nel caso lo Stato non decida di fissare i principi fondamentali;
• un rischio di annullamento delle normative regionali sulle materie passate alla competenza statale;
• la diversità di trattamento per i cittadini di diverse Regioni vista l'esclusiva competenza delle Regioni a legiferare oltre i principi fondamentali.  

 

Lo Stato, cedendo competenze e funzioni, non deve rinunciare a svolgere un ruolo istituzionale di coordinamento che  media e compone divergenze e conflitti.

 

Questo consentirebbe, fino a quando le regioni non intervengano normativamente, l'assunzione di una funzione suppletiva statale di orientamento, senza per questo comportare vincoli di osservanza da parte delle regioni, una volta in grado di legiferare, come previsto per la legislazione concorrente.

 

LA SUSSIDIARIETA’ E IL RUOLO DEI PRIVATI

 

Confcommercio ritiene che la sussidiarietà non possa essere ridotta unicamente alla sua accezione "verticale", consistente nella ripartizione e nel decentramento agli organi locali (comuni, province e regioni) delle competenze degli organi statali,  ma che debba avere un contenuto ben più sostanziale attinente al rapporto tra i cittadini e le loro formazioni sociali, e lo Stato.

 

La sussidiarietà non può dirsi compiutamente recepita se manca la sua accezione “orizzontale”: sussidiarietà orizzontale significa che lo Stato riconosce l’autorganizzazione dei soggetti collettivi, in tutti i campi in cui i loro membri ritengono di avere interessi da tutelare o attività da condividere.

 

Soggetti, quali le camere di commercio, le università e le fondazioni, sebbene enti  non politici, possono essere i terminali del decentramento amministrativo, e in questa misura possono godere dell’autonomia, intesa come facoltà di autodeterminazione del proprio indirizzo politico-amministrativo nell’ambito delle funzioni devolute.

 

Il sistema delle autonomie funzionali, infatti, potrebbe essere capace di piegarsi in modi diversi e molteplici, attraverso moduli costruiti sulla specifica realtà di settori di interessi e di società.

 

In questo senso, riteniamo fondamentale il riconoscimento istituzionale del ruolo esercitato dalle organizzazioni imprenditoriali  che già da tempo hanno interagito con la pubblica amministrazione, mi riferisco ad esempio ai centri di assistenza tecnica ex art.23 d.lgs114/98, gestendo funzioni pubbliche nella logica dell'economicità e dell'efficienza, e anticipando di fatto l'applicazione della sussidiarietà.

 

 

Ci aspettiamo  una maggior spinta in questo senso, che porti ad una ridefinizione degli apparati e delle funzioni tale da comportare una concreta riduzione complessiva dell'intervento pubblico per tutte quelle attività non giustificate dalla tutela di interessi generali.

 

 

La sussidiarietà nei governi locali - Gli statuti regionali

 

Riteniamo che la garanzia di un federalismo efficiente  richiede che nell’elaborazione degli Statuti regionali si perseguano i seguenti obiettivi:

• la necessità di avere dei governi regionali stabili e forti: la forma di governo, il sistema elettorale e il rapporto Giunta/Consiglio, devono organizzarsi per ottenere questi risultati;

 

• la chiarezza di rapporti istituzionali tra Regioni e altri enti locali, che dia efficienza alla gestione amministrativa, anche mediante forme di collaborazione nell’organizzazione dei servizi;

 

• l’attuazione di speciali forme di autonomia per le città metropolitane, secondo le attuali evoluzioni legislative;    
  
  
• la necessità di collaborare alla realizzazione di interessi ultraregionali (quelli di più Regioni, della Nazione, dell’Europa) e alla definizione di politiche coordinate nelle materie di competenza statale;          
  
  
• il riconoscimento del ruolo dell’impresa, protagonista della vita economica e sociale, soggetto “costituente” e “patrimonio” della Regione, assieme ai cittadini, alle organizzazioni sociali ecc.;  
  
  
• il riconoscimento e la valorizzazione del ruolo delle organizzazioni d’impresa, con alcune finalità: l’attuazione di una sussidiarietà orizzontale nella gestione dei servizi, anche pubblici e tradizionalmente legati alla pubblica amministrazione (es. sportello della Provincia gestito dalla delegazione comunale di una associazione imprenditoriale); il riconoscimento e la promozione di forme pubblico/privato per la promozione dell’economia locale (es. i consorzi di promozione turistica); la costituzione di organi permanenti di consultazione/partecipazione (Cnel regionali), con reali poteri di intervento nelle dinamiche istituzionali; la partecipazione alla individuazione delle politiche fiscali;
  
  
• la presenza del “privato” (sia esso imprenditoriale sia esso sociale) nelle agenzie e autority istituite dalla Regione;     
  
  
• una delimitazione di rapporti con le altre autonomie funzionali, a cominciare dalle Camere di commercio.

 

 

FEDERALISMO  FISCALE

 

Non è possibile trattare di federalismo senza porre l'accento sui profili fiscali della dévolution , esaminati alla luce di quanto sta accadendo da alcuni anni nel nostro Paese.

 

In Italia i pur timidi segnali di riduzione del carico tributario rischiano di essere completamente vanificati dall'andamento del prelievo fiscale a livello locale, a causa del moltiplicarsi delle addizionali e degli aumenti determinati dagli Enti Locali. In questo senso:

1. l’esplosione del prelievo locale ha avuto una dinamica più che compensativa rispetto agli sgravi decisi a livello erariale;
2. mentre la pressione fiscale e contributiva delle amministrazioni centrali è rimasta sostanzialmente invariata dal 1991 al 1999, quella delle amministrazioni locali si è quasi triplicata passando da 2% al 5,4%.
   Si segnala per esempio l'aumento subìto negli ultimi anni dall'imposta sulla pubblicità e sulle pubbliche affissioni , cui fa da contraltare la recente disposizione della finanziaria 2002 sull'esenzione delle insegne di esercizio, che, da segnalazioni pervenute  dal territorio su comportamenti difformi di enti impositori e concessionari della riscossione, si presenta di problematica attuazione;
3. alcuni tributi, ben lungi dall'essere semplificati, sono stati ,invece ,resi di più complessa esazione (come ad esempio è accaduto per le addizionali ai tributi erariali e, ancor più, con  la vera e propria giungla di aliquote, scadenze, detrazioni e modulistica dell'ICI).

 

L’attuazione del federalismo, in sostanza, si va profilando come un incremento di prelievo e come una complicazione per i contribuenti.  Quel che occorre è un effettivo collegamento tra principio di responsabilità e autonomia finanziaria degli Enti Locali.

 

Il trasferimento delle normative di incentivazione alle imprese

Negli ultimi anni molto è stato fatto in tema di incentivi al commercio turismo e servizi. In particolare, gli sforzi compiuti sono andati verso la razionalizzazione del sistema nazionale degli aiuti alle imprese .

 

Sono stati decentrati e dunque sono divenuti di competenza regionale gli incentivi di cui all’articolo 11 della legge 449/97 (crediti d’imposta per il commercio ed il turismo) mentre sono state escluse dal decentramento alcune leggi di fondamentale importanza per il Paese: la 488/92 e la 215/92.

 

Se dunque, da un lato, si deve guardare a tale processo con favore, dall’altro è opportuno essere consapevoli del fatto che si corre il rischio di creare una situazione disomogenea sul territorio nazionale e di penalizzare così l'intero  sistema imprenditoriale.

 

Già a suo tempo, quando per effetto dei decreti Bassanini avvenne il trasferimento alle Regioni di molte delle normative gestite precedentemente a livello statale, si verificò per oltre un anno un blocco totale dell’operatività degli interventi trasferiti.

 

A tal fine riteniamo sia indispensabile prevedere la possibilità di un potere sostitutivo dello Stato, nel periodo transitorio, che intervenga laddove le regioni non siano in grado di attivare le leggi trasferite.

 

 

Le implicazioni della riforma costituzionale sulla disciplina del commercio e delle fiere

 

Questi primi anni di applicazione della riforma del commercio hanno messo in evidenza alcuni punti critici che necessitano di un adeguamento normativo al fine di eliminare ostacoli, ridurre i margini di discrezionalità delle amministrazioni locali nonché i casi di disparità di trattamento a danno degli operatori sul territorio.

 

Confcommercio ha già individuato, e illustrato nelle sedi istituzionali, una  serie di punti critici che richiedono dei correttivi, ma l’esito favorevole del referendum confermativo e la conseguente pubblicazione lo scorso 24 ottobre della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, recante modifiche al titolo V della parte seconda della Costituzione, sembrano aver modificano in maniera radicale gli scenari sui quali si inseriscono alcuni degli interventi normativi richiesti.

 

Certamente, la posizione che appare più in linea con l’esigenza di salvaguardare un ruolo di coordinamento a livello centrale è quella sostenuta dalla dottrina che afferma la non esclusività della competenza regionale nelle materie non elencate dal nuovo art.117 Cost.

 

In base a tale interpretazione, lo Stato conserverebbe il potere di emanare leggi anche su materie diverse da quelle a lui riservate, leggi che non sarebbero affette da vizio di costituzionalità, in quanto - pur non essendo materie riservate alla legislazione esclusiva dello Stato - non è comunque precluso allo Stato di legiferare su di esse.

 

Occorre, tra l’altro, considerare che per effetto della riforma costituzionale non è detto che le regioni provvedano immediatamente a darsi una propria disciplina legislativa nelle materie ad esse attribuite.

 

Pertanto, fino a quando le regioni non intervengano normativamente in tali materie, in forza del principio di autocompletamento dell’ordinamento giuridico, la legislazione statale svolgerebbe una “funzione suppletiva”, nel senso che la legge statale continuerebbe a regolamentare in modo unitario e coordinato l'ordinamento, orientando in qualche modo anche la futura attività legislativa delle regioni.

 

A ben vedere, per quanto attiene al settore commercio, l’emanazione di alcuni principi di base potrebbero comunque rimanere nell’ambito della competenza nazionale; si tratta, in particolare, di quei profili che attengono alla tutela della concorrenza (ad es. disciplina dei prezzi, vendite promozionali, vendite sottocosto), attribuita alla competenza esclusiva dello Stato, alla formazione professionale e alle professioni (ad es. requisiti professionali, disciplina generale relativa all’avvio dell’attività, ecc.), rientranti nell’ambito della competenza concorrente così come indicato anche dall’Autorità Antitrust che ha sottolineato la necessità che, con riferimento all’ingresso nel mercato e al suo funzionamento, la potestà delle Regioni debba strettamente attenersi ai principi generali dettati dallo Stato e dai vincoli comunitari.

 

Ancora più problematica appare la situazione con riferimento alla regolamentazione del settore fieristico.

 

Con la legge 11 gennaio 2001, n. 7, infatti, tale settore ha finalmente trovato una regolamentazione più in linea con l’evoluzione raggiunta dalle manifestazioni fieristiche.

 

L'entrata in vigore della legge costituzionale ha però di fatto bloccato l'emanazione del previsto regolamento governativo.

 

Si rischia pertanto di vanificare un lungo lavoro preparatorio che, attraverso il contributo di tutti i soggetti interessati, ha condotto all'elaborazione di un testo largamente condiviso.

 

Sono noti, infine, i problemi sollevati dalla recente legge quadro sul turismo contestata dalle Regioni quale legge troppo di dettaglio e in quanto tale lesiva delle competenze territoriali.

 

Confcommercio ritiene che non si possa parlare di abrogazione delle norme in vigore: le leggi dello Stato che disciplinano materie ora di competenza esclusiva delle Regioni rimangono in vigore fintanto che una apposita e successiva legge regionale non le abroghi o non le modifichi.

 

In ogni caso, al di là dell'immediata operatività delle nuove disposizioni costituzionali, occorrerà valutare se, sulle materie legate all'economia, la previsione di una disciplina legislativa del tutto diversificata per ogni ambito regionale non possa configurare per certi aspetti una contrarietà al diritto comunitario in relazione alla compartimentazione dei mercati che ne deriverebbe.